Παράδειγμα δυσλειτουργίας του νομοθετικού πλαισίου που διέπει τις δημόσιες συμβάσεις αποτελεί ο Βόρειος Οδικός Άξονας Κρήτης, στην νέα έρευνα της διαΝΕΟσις, που αποτυπώνει τα πλεονεκτήματα και τις αδυναμίες του ν.4412/2016.
Για τα προβλήματα που εντοπίζει η έρευνα αλλά και τα συμπεράσματά της μίλησε στον ΣΚΑΪ Κρήτης 92,1 και τον Σωτήρη Μεταξά ο διευθυντής Περιεχομένου της διαΝΕΟσις, Θοδωρής Γεωργακόπουλος.
Σύμφωνα με τον κ. Γεωργακόπουλο ο ν.4412/2016 αποτελεί εισαγωγή δύο ευρωπαϊκών οδηγιών στο ελληνικό δίκαιο για το πως πρέπει το κράτος να συνάπτει συμβάσεις με τους προμηθευτές του, ωστόσο στην εφαρμογή του, προκύπτουν προβλήματα, καθυστερήσεις γραφειοκρατία, αλλά και προσφυγές στη δικαιοσύνη που κρατάνε χρόνια, ενώ δεν λείπουν οι δυσλειτουργίες σε όλη τη διάρκεια της διαδικασίας δημοπράτησης ενός έργου.
«Αυτά είναι θέματα ελληνικά, δεν πηγάζουν από τον συγκεκριμένο νόμο, απλά ο ν.4412/2016 ενώ εισάγει κάποιες σημαντικές καινοτομίες δεν κατορθώνει να αντιμετωπίσει στη ρίζα τους κάποια από τα βασικά προβλήματα», ανέφερε ο ίδιος.
Ο κ. Γεωργακόπουλος αναφέρθηκε στον «πολύπαθο ΒΟΑΚ», όπως αναφέρεται και στην έρευνα, τονίζοντας πως το έργο αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα. «Ο δρόμος αυτός φτιάχνεται με τη μια μορφή ή την άλλη από τη δεκαετία του ’60 κιόλας και μέχρι τώρα μόνο 51χλμ από τα 310 έχουν ολοκληρωθεί με τον τρόπο που πρέπει», σημείωσε.
«Το παράδειγμα το χαρακτηριστικό είναι ότι πρόσφατα που έγινε μια απόπειρα να γίνει ο διαγωνισμός, να δημοπρατηθεί ο ΒΟΑΚ, ένα πολύ σημαντικό πρόβλημα ήταν ότι το έργο είχε κατατμηθεί σε πολλά επιμέρους κομμάτια και μάλιστα το κάθε κομμάτι είχε δημοπρατηθεί με διαφορετικό τρόπο. Άλλο ήταν κανονικός διαγωνισμός, άλλο ήταν απ’ ευθείας ανάθεση άλλο ήταν ΣΔΙΤ, πράγμα το οποίο κάνει δυσλειτουργικό το έργο και προκαλεί καθυστερήσεις και αυξάνει την πολυπλοκότητα του», συμπλήρωσε ο κ. Γεωργακόπουλος τονίζοντας πως ο ΒΟΑΚ αλλά και κάποια ακόμη έργα χρησιμοποιήθηκαν ως παραδείγματα για να αποτυπωθεί η κρισιμότητα αλλά και συνέπειες που προκύπτουν από τη δυσλειτουργία του νόμου.
Οι ερευνητές της διαΝΕΟσις κατέληξαν σε μια σειρά από 15 τεχνικές προτάσεις που εξυπηρετούν πέντε κεντρικούς στόχους. Επιπλέον, προτείνουν και συγκεκριμένες νομοτεχνικές παρεμβάσεις σε συγκεκριμένα άρθρα του νόμου.
Αναλυτικότερα, η διαΝΕΟσις ανάθεσε σε τετραμελή ομάδα ειδικών, αποτελούμενης από τους Δημήτρη Α. Σωτηρόπουλο, Σπύρο Βλαχόπουλο, Λεωνίδα Φιλόπουλο και, Γιώργο Θ. Ζώη, να μελετήσουν και να καταγράψουν τα προβλήματα της διαδικασίας ρύθμισης των δημοσίων συμβάσεων από το κράτος, και να καταλήξουν σε μια σειρά από προτάσεις για τις αλλαγές που κρίνονται απαραίτητες.
Ας δούμε δύο χαρακτηριστικά παραδείγματα για την κατάσταση που επικρατεί σήμερα:
Ο θρυλικός διαγωνισμός για την προμήθεια ασθενοφόρων του ΕΚΑΒ
• Ξεκίνησε το 2007 και δέκα χρόνια αργότερα δεν είχε ολοκληρωθεί, ενώ το κράτος είχε δεσμευμένο κονδύλι.
• Τελικά τα ασθενοφόρα τα έκανε δωρεά το Ίδρυμα Σταύρος Νιάρχος, μαζί με την πλήρη συντήρησή τους για 8 χρόνια.
• Χρειάστηκαν σχεδόν 11 μήνες για να μπορέσει το κράτος να ολοκληρώσει τις απαραίτητες διαδικασίες για να παραλάβει τα 143 οχήματα.
O πολύπαθος Βόρειος Οδικός Άξονας Κρήτης
• Η κατασκευή του έργου έχει ξεκινήσει από το 1960.
• Το σχέδιο για τη μετατροπή αυτού του σήμερα επικίνδυνου και ακατάλληλου δρόμου σε κλειστό αυτοκινητόδρομο απέκτησε διαχειριστική αρχή με προεδρικό διάταγμα το έτος 2000.
• Έκτοτε, από τα 310 χιλιόμετρα του δρόμου μόνο τα 51 έχουν αναβαθμιστεί.
• Σε μια πρόσφατη απόπειρα να δημοπρατηθεί το έργο, κατατμήθηκε σε επιμέρους υποέργα, τα οποία μάλιστα, είχαν διαφορετικό τρόπο δημοπράτησης
• Το έργο δεν έχει ξεκινήσει ακόμα.
O νόμος 4412/2016 και τα προβλήματα στην εφαρμογή του
Ο 4412/2016 δεν είναι ένας ελληνικής έμπνευσης νόμος, αλλά η ενσωμάτωση της ευρωπαϊκής οδηγίας για το πώς πρέπει να γίνονται οι δημόσιες συμβάσεις (συγκεκριμένα δύο ευρωπαϊκών οδηγιών -2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ). Βεβαίως, το ότι ο τρόπος με τον οποίο λειτουργούν οι δημόσιες συμβάσεις στη χώρα πρέπει να υπακούει στους ευρωπαϊκούς κανόνες ίσχυε και πριν από το 2016, και πριν από την εποχή των μνημονίων. Ακόμα και ο νόμος του 1997 για το θέμα προέκυψε ως αποτέλεσμα καταδικαστικής απόφασης κατά της χώρας μας του (τότε) Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.
Γιατί πρέπει όμως αυτοί οι κανόνες να ορίζονται σε ευρωπαϊκό επίπεδο; Καθώς ένα μεγάλο μέρος των συμβάσεων αφορούν έργα και προμήθειες που πληρώνονται από ευρωπαϊκά χρήματα, υπήρχε η ανάγκη εφαρμογής κοινών όρων και κανόνων για όλες τις ευρωπαϊκές χώρες. Αυτή είναι άλλωστε μια προσπάθεια που έχει ξεκινήσει εδώ και δεκαετίες και έχει φτάσει σήμερα στο σημείο όλα τα κράτη-μέλη (αλλά και άλλα, εκτός Ε.Ε., όπως η Νορβηγία) να έχουν ουσιαστικά κοινή νομοθεσία για τις δημόσιες συμβάσεις.
Ως πλαίσιο, ο ν.4412/2016 εισήγαγε μερικές πολύ ουσιαστικές και κρίσιμες “τεχνικές” καινοτομίες στο πώς το κράτος συνάπτει συμβάσεις με οικονομικούς φορείς, από τη δημιουργία μιας Αρχής Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών μέχρι την υιοθέτηση τεχνολογικών λύσεων στη διαγωνιστική διαδικασία, αλλά και την εισαγωγή περιβαλλοντικών και κοινωνικών κριτηρίων στις διαδικασίες επιλογής ή αποκλεισμών διαγωνιζομένων στις διαγωνιστικές διαδικασίες. Ο νόμος περιλαμβάνει κριτήρια και διαδικασίες για όλες τις φάσεις προκήρυξης, ανάθεσης, εκτέλεσης και παρακολούθησης των δημοσίων συμβάσεων και περιγράφει τι πρέπει να κάνει κάθε μία από τις αναθέτουσες αρχές και φορείς του Δημοσίου (από υπουργεία και ΔΕΚΟ μέχρι Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου). Είναι ένα μεγάλο, πολύπλοκο κείμενο με εκατοντάδες άρθρα.
Γιατί όμως ενώ πλέον στην Ελλάδα -θεωρητικά τουλάχιστον- έχουμε το ίδιο θεσμικό καθεστώς με τις άλλες χώρες της ΕΕ., θεωρούμε τον νόμο για τις δημόσιες συμβάσεις προβληματική υπόθεση; Γιατί εδώ εμφανίζονται καθυστερήσεις και δυσλειτουργίες, ενώ αλλού όχι;
“Πώς θα μπορούσε να συμβαίνει διαφορετικά”, γράφουν οι ερευνητές στη μελέτη, “όταν η de lege artis εφαρμογή του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων έχει να αντιπαλέψει τις γενικότερες παθογένειες που χαρακτηρίζουν διαχρονικά το ελληνικό διοικητικό σύστημα, όπως λ.χ. την έλλειψη μακρόπνοου σχεδιασμού, τη γραφειοκρατία και την υποστελέχωση πολλών νευραλγικών δημόσιων υπηρεσιών;”
Τα προβλήματα που εντοπίζονται στην εφαρμογή του νόμου στην Ελλάδα περιγράφονται αναλυτικά στο κείμενο τους.
Πρώτα απ’ όλα, πρέπει να επισημάνουμε ότι η διαδικασία σύναψης των συμβάσεων αποτελείται από τα εξής στάδια: Της προετοιμασίας και του σχεδιασμού της σύμβασης, της δημοσίευσης και της σχετικής προκήρυξης του διαγωνισμού, της υποβολής προσφορών και της επιλογής των διαγωνιζομένων, της αξιολόγησης των προσφορών, της ανάθεσης, της εκτέλεσης και της παραλαβής έργων ή μελετών.
Στην πράξη, στην Ελλάδα εμφανίζονται προβλήματα σε όλα τα στάδια.
Για παράδειγμα, όπως τόνισαν στους ερευνητές μας, δικαστές και εκπρόσωποι άλλων φορέων, το στάδιο του σχεδιασμού μιας σύμβασης συχνά πάσχει επειδή οι εργαζόμενοι στις αναθέτουσες αρχές δεν έχουν την τεχνική επάρκεια για να σχεδιάσουν το έργο σωστά. Εμφανίζονται διαγωνισμοί με ανεπαρκείς μελέτες που δεν προσδιορίζουν το αντικείμενο του έργου με σαφήνεια, για παράδειγμα.
Αυτή η έλλειψη τεχνογνωσίας σε διάφορα επίπεδα της διοίκησης έχει κι άλλες συνέπειες. Ο ν.4412/2016 εισήγαγε κάποια νέα εργαλεία, όπως για παράδειγμα νέες μορφές ανάθεσης, πέραν των γνωστών διαγωνισμών και απευθείας αναθέσεων (Πχ. συμφωνίες-πλαίσιο, συμπράξεις καινοτομίας κλπ.). Ο λόγος που τα στελέχη πολλών φορέων δεν τις προτιμούν είναι η συνήθεια: επειδή είναι εργαλεία καινούργια, διαφορετικά από αυτά που έχουν συνηθίσει.
Προβλήματα υπάρχουν και αλλού. Στο στάδιο της τιμολόγησης, για παράδειγμα, ή στις προϋποθέσεις συμμετοχής στους διαγωνισμούς (που δεν πρέπει να είναι “φωτογραφικές”, αλλά δεν πρέπει να είναι και υπερβολικά χαλαρές) ή στο στάδιο της αξιολόγησης του έργου. Τα ηλεκτρονικά μητρώα που χρησιμοποιούνται για τους διαγωνισμούς είναι δύσχρηστα και δεν επικοινωνούν ούτε μεταξύ τους, ούτε με τη Διαύγεια. Προκύπτουν καθυστερήσεις και ολιγωρίες από τα μέλη των επιτροπών αξιολόγησης (που δεν αμείβονται γι’ αυτή τη δουλειά -αλλά συχνά δεν έχουν και την απαραίτητη τεχνογνωσία ή εξειδίκευση).
Επιπλέον υπάρχει και ο φόρτος της γραφειοκρατίας σε πολλές από τις διαδικασίες, ακόμα κι αν αναγνωρίσει κανείς ότι τα τελευταία χρόνια και ειδικά το τελευταίο διάστημα, έχουν γίνει άλματα. Σε κάποιους φορείς ακόμα υπάρχουν υπερβολικά πολλά στάδια υπογραφών (π.χ. στις Ένοπλες Δυνάμεις), σε άλλες ζητούνται τα ίδια έγγραφα πολλές φορές, αλλού αποτελεί διαχρονικό πρόβλημα η έλλειψη επαγγελματισμού ή εξειδίκευσης των δημοσίων υπαλλήλων.
Και, βέβαια, υπάρχει και κάτι άλλο: από τη δημοσίευση του ν.4412 στις 8 Αυγούστου του 2016 μέχρι τις 30 Μαΐου του 2020 ο νόμος είχε υποστεί 401 τροποποιήσεις -περίπου δύο κάθε εβδομάδα- οι οποίες κυμαίνονταν από απλές γλωσσικές διορθώσεις μέχρι σημαντικές παρεμβάσεις, όπως ένας ολόκληρος άλλος νόμος, ο ν.4605 του 2019, που έφερε μεταβολές σε σχεδόν 80 διατάξεις του αρχικού νόμου.
Πώς λύνεται το πρόβλημα;
Οι ερευνητές της διαΝΕΟσις κατέληξαν σε μια σειρά από 15 τεχνικές προτάσεις που εξυπηρετούν πέντε κεντρικούς στόχους. Επιπλέον, προτείνουν και συγκεκριμένες νομοτεχνικές παρεμβάσεις σε συγκεκριμένα άρθρα του νόμου.
• Ενίσχυση της διαφάνειας:
Σύνταξη και ενεργοποίηση Μητρώου Προμηθευτών, πιστοποίηση και ένταξή τους στο Μητρώο.
Καθορισμός κατώτατου κατωφλιού έκπτωσης ή καθορισμός ενός εύρους τιμών που θα προσφέρουν οι μειοδότες.
Καθορισμός κανόνων ως προς το πώς οι αναθέτουσες αρχές επιλέγουν ορισμένα έργα για δημοπράτηση αντί για άλλα, στο πλαίσιο των γενικών προτεραιοτήτων που τους έχουν τεθεί.
• Εξοικονόμηση χρηματικών πόρων:
Κατάρτιση εγκεκριμένων και οριστικών Μελετών από τις αναθέτουσες αρχές, ώστε να τεκμηριώνονται οι προϋπολογισμοί των έργων – Προτεινόμενες διαγωνιστικές διαδικασίες ανά κατηγορίες αγαθών ή υπηρεσιών.
• Επιτάχυνση των διαδικασιών:
Eισαγωγή νομοθετικής ρύθμισης για την αύξηση της ταχύτητας των διαδικασιών.
Ίδρυση ανεξάρτητου φορέα για την επίλυση διαφορών κατά τη διάρκεια του σταδίου της εκτέλεσης των συμβάσεων, κατά το πρότυπο της ΑΕΠΠ (που είναι αρμόδια για το προκαταρκτικό στάδιο).
• Απλούστευση των διαδικασιών:
Σύναψη και τήρηση Συμβάσεων-Πλαίσιο από τις αναθέτουσες αρχές.
Επέκταση της ψηφιακής υπογραφής και της ηλεκτρονικής διεκπεραίωσης των πληρωμών.
• Αποτελεσματικότητα:
Επείγουσες ενέργειες, τεχνικά και νομοθετικά, ώστε να υποστηριχθούν η διασύνδεση και διαλειτουργικότητα μεταξύ των πληροφοριακών συστημάτων και βάσεων δεδομένων που χρησιμοποιούνται ή θα έπρεπε να χρησιμοποιούνται στα επιμέρους στάδια των δημοσίων συμβάσεων.
Τυποποίηση τεχνικών προδιαγραφών και διαδικασιών.
Ευρύτερη χρήση του κριτηρίου ανάθεσης ποιότητας – τιμής, προκειμένου για την επιλογή αναδόχου.
Καθιέρωση ενός Εθνικού Συστήματος Τεχνικών Προδιαγραφών και Τιμών για τα έργα. Σκοπός του θα ήταν ο καθορισμός Προτύπων Τευχών και βέλτιστων πρακτικών για όλα τα έργα στη χώρα με αντικειμενικό τρόπο (π.χ., με την καθιέρωση πολλαπλών κριτηρίων, κατά τη διαδικασία αναθέσεων, που δεν θα περιορίζονται μόνο ή αποκλειστικά στο κριτήριο της χαμηλότερης τιμής).
Ενεργοποίηση τεχνικών κλιμακίων και προσλήψεις διοικητικών υπαλλήλων και εμπειρογνωμόνων προς υποβοήθηση του έργου της ΑΕΠΠ και υποχρέωση της τελευταίας να αναζητεί τεχνική εμπειρογνωμοσύνη σε εξειδικευμένα θέματα που άπτονται των προσφυγών που εξετάζει.
Περιορισμός των περιπτώσεων αποκλεισμού διαγωνιζομένων για τυπικούς λόγους.
Θέσπιση ρυθμίσεων για τη συντήρηση και συνέχεια του δημόσιου έργου που ήδη έχει αναληφθεί ή παραδοθεί.