Η μεταρρύθμιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης αποτελεί, εδώ και χρόνια, ένα διαρκές ζητούμενο της εθνικής δημόσιας πολιτικής. Δεν πρόκειται, όμως, για μια αμιγώς τεχνοκρατική διαδικασία ή για έναν διοικητικό «εξορθολογισμό». Πρόκειται για μια βαθιά πολιτική επιλογή που αγγίζει τον ίδιο τον τρόπο οργάνωσης της κρατικής εξουσίας. Στην πραγματικότητα, η συζήτηση για την Αυτοδιοίκηση είναι συζήτηση για το μοντέλο κράτους που θέλουμε στον 21ο αιώνα και το ερώτημα που προκύπτει είναι σαφές: θέλουμε ένα κράτος συγκεντρωτικό, ιεραρχικό και ασφυκτικά ελεγχόμενο από την εκτελεστική εξουσία ή ένα κράτος αποκεντρωμένο, πολυεπίπεδο και αποτελεσματικό, που εμπιστεύεται τις τοπικές κοινωνίες και επενδύει στη δυναμική τους;
Οι αλλεπάλληλες κρίσεις των τελευταίων ετών – δημοσιονομικές, κοινωνικές, θεσμικές – ανέδειξαν με σαφήνεια τα όρια του υπερσυγκεντρωτικού μοντέλου διοίκησης στη χώρα μας. Η συσσώρευση αρμοδιοτήτων και πόρων στο κεντρικό επίπεδο, η αναπαραγωγή της διοικητικής γραφειοκρατίας και η διαρκής εξάρτηση των ΟΤΑ από τα υπουργεία, έχουν διαμορφώσει ένα σύστημα δύσκαμπτο και συχνά αναποτελεσματικό. Οι τοπικές αρχές έχουν περιοριστεί, σε πολλές περιπτώσεις, στον ρόλο του εκτελεστή υπουργικών αποφάσεων και εγκυκλίων, χωρίς ουσιαστικό περιθώριο στρατηγικού προγραμματισμού και πολιτικής πρωτοβουλίας.
Απέναντι σε αυτή την πραγματικότητα, η απάντηση δεν μπορεί να είναι περισσότερος συγκεντρωτισμός. Αντιθέτως, απαιτείται μια σαφής μετατόπιση προς την ενίσχυση της τοπικής διακυβέρνησης με όρους εγγύτητας, αυτονομίας και λογοδοσίας. Η Τοπική Αυτοδιοίκηση δεν είναι διοικητικό παράρτημα των υπουργείων. Είναι θεσμός με άμεση λαϊκή νομιμοποίηση και διακριτή συνταγματική αποστολή. Η αρχή της επικουρικότητας, που αποτελεί θεμελιώδη κανόνα της ευρωπαϊκής διοικητικής φιλοσοφίας, υπαγορεύει ότι οι αποφάσεις πρέπει να λαμβάνονται στο εγγύτερο δυνατό επίπεδο προς τον πολίτη. Και αυτή η αρχή δεν είναι τεχνοκρατική λεπτομέρεια · είναι κριτήριο δημοκρατικής ποιότητας και αποτελεσματικότητας της διακυβέρνησης.
Στην ελληνική περίπτωση, οι μεταρρυθμίσεις που έγιναν τα προηγούμενα χρόνια υπήρξαν σημαντικές αλλά ελλιπείς. Για παράδειγμα, το Πρόγραμμα «Καλλικράτης» και το Πρόγραμμα «Κλεισθένης Ι» αναδιάταξαν, σ’ ένα βαθμό, τον διοικητικό χάρτη, χωρίς όμως να ολοκληρώσουν τη θεσμική και οικονομική αυτοτέλεια των ΟΤΑ. Αρμοδιότητες μεταφέρθηκαν χωρίς την αντίστοιχη μεταφορά πόρων. Οι ευθύνες αυξήθηκαν, αλλά η δυνατότητα αυτόνομης λήψης αποφάσεων παρέμεινε περιορισμένη. Έτσι διατηρήθηκε ένας ιδιότυπος διοικητικός πατερναλισμός, που υπονομεύει την ουσία της αυτοδιοίκησης.
Η επόμενη ημέρα της Αυτοδιοίκησης οφείλει ωστόσο, να στηριχθεί σ’ ένα νέο πλαίσιο με καθαρούς και σταθερούς κανόνες:
Πρώτον, απαιτείται σαφής και αποκλειστική κατανομή αρμοδιοτήτων, χωρίς αλληλοεπικαλύψεις και μεταφορά ευθυνών από επίπεδο σε επίπεδο.
Δεύτερον, χρειάζεται πλήρης αντιστοίχιση αρμοδιοτήτων και πόρων, ώστε κάθε αρμοδιότητα να μπορεί να ασκηθεί με τα κατάλληλα οικονομικά και διοικητικά μέσα.
Τρίτον, είναι αναγκαία η ουσιαστική δημοσιονομική αυτοτέλεια των ΟΤΑ, με ισχυρούς μηχανισμούς διαφάνειας και λογοδοσίας.
Στο ίδιο πλαίσιο, η χρηματοδότηση της Αυτοδιοίκησης χρειάζεται σταθερότητα και αντικειμενικά κριτήρια. Για παράδειγμα δεν μπορεί μόνο η πληθυσμιακή κατανομή να αποτελεί το κύριο κριτήριο κατανομής πόρων. Η ορεινότητα, η νησιωτικότητα, η ενδοδημοτική αποκέντρωση, οι κοινωνικοοικονομικές ανισότητες και οι αναπτυξιακές ανάγκες αποτελούν στοιχεία που πρέπει, μεταξύ άλλων, να ενσωματώνονται σ’ ένα διαφανές σύστημα κατανομής πόρων. Μόνον έτσι θα μπορέσει η εδαφική συνοχή να γίνει πράξη.
Πέραν των ανωτέρω, καθοριστικός παράγοντας επιτυχίας της μεταρρύθμισης συνιστά το ανθρώπινο δυναμικό. Η Αυτοδιοίκηση χρειάζεται στελέχη με γνώση, επαγγελματισμό και διοικητική επάρκεια. Η συνεχής επιμόρφωση, η αξιοκρατική στελέχωση και η αξιοποίηση της ψηφιακής τεχνολογίας δεν είναι πολυτέλεια · είναι προϋπόθεση θεσμικής ενδυνάμωσης.
Παράλληλα, η ενίσχυση της συμμετοχικής δημοκρατίας μπορεί να ανανεώσει ουσιαστικά τη σχέση πολίτη και θεσμών. Συμμετοχικοί προϋπολογισμοί, θεσμοθετημένες διαδικασίες διαβούλευσης, τοπικά συμβούλια νέων και μηχανισμοί κοινωνικής λογοδοσίας μπορούν να γίνουν «γέφυρες» ενίσχυσης της λαϊκής εμπιστοσύνης. Γιατί, η δημοκρατία δεν (μπορεί να) εξαντλείται μόνον στην εκλογική διαδικασία, αλλά απαιτεί διαρκή διάλογο και ενεργό συμμετοχή.
Η Τοπική Αυτοδιοίκηση μπορεί, επίσης, να αποτελέσει βασικό μοχλό βιώσιμης ανάπτυξης. Η πράσινη μετάβαση, η ενίσχυση της τοπικής επιχειρηματικότητας, η κοινωνική καινοτομία και η αξιοποίηση των ευρωπαϊκών χρηματοδοτικών εργαλείων δημιουργούν σημαντικές ευκαιρίες. Οι Δήμοι και οι Περιφέρειες μπορούν, σε αυτό το πλαίσιο, να λειτουργήσουν ως πεδία πιλοτικών πολιτικών, πιο ευέλικτων και άμεσα προσαρμοσμένων στις ανάγκες των πολιτών.
Πρωτίστως, όμως, καμία θεσμική τομή δεν μπορεί να ευδοκιμήσει χωρίς μια ουσιαστική μεταβολή στη διοικητική και πολιτική κουλτούρα. Η μεταρρύθμιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεν (μπορεί να) εξαντλείται σε νέους νόμους ή οργανωτικά σχήματα · απαιτεί την υπέρβαση της παγιωμένης αντίληψης ότι το κέντρο κατέχει τον αποκλειστικό ρόλο του εντολέα και οι τοπικοί θεσμοί εκείνον του εκτελεστή. Η μετάβαση σε ένα σύγχρονο σύστημα πολυεπίπεδης διακυβέρνησης προϋποθέτει σαφή κατανομή αρμοδιοτήτων, καθαρά όρια ευθύνης και, κυρίως, θεσμική εμπιστοσύνη. Δεν μπορεί να στηριχθεί σε ιεραρχικές σχέσεις εξάρτησης, αλλά σε συνεργατικές δομές, όπου κάθε επίπεδο διοίκησης λογοδοτεί για τις αποφάσεις του και διαθέτει τα μέσα να τις υλοποιήσει.
Με αυτή την οπτική, η ανασυγκρότηση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης υπερβαίνει τα όρια μιας επιμέρους διοικητικής μεταβολής και αναδεικνύεται σε στρατηγική εθνική επιλογή. Η έκβασή της θα εξαρτηθεί από το κατά πόσο το πολιτικό σύστημα θα επιδείξει συνέπεια και τόλμη: αν θα μετατρέψει την αποκέντρωση από ρητορική διακήρυξη σε σταθερή, καθημερινή πρακτική διακυβέρνησης. Θα κριθεί, τελικά, από το αν το κεντρικό κράτος θα αναγνωρίσει έμπρακτα την ωριμότητα των τοπικών κοινωνιών, παραχωρώντας τους ουσιαστικό χώρο πρωτοβουλίας, ευθύνης και λογοδοσίας για τη διαμόρφωση του αναπτυξιακού και κοινωνικού τους μέλλοντος.
