Η δημοτική περίοδος 2019-2023 που διανύουμε – και η οποία ολοκληρώνεται σε λίγους μήνες – έφερε την Τοπική Αυτοδιοίκηση αντιμέτωπη με μείζονες κρίσεις και καταστάσεις οι οποίες επηρέασαν σημαντικά τη λειτουργία και τον προγραμματισμό αυτής.
Η πανδημία του Covid-19, ο πόλεμος στην Ουκρανία, η ενεργειακή κρίση και η κατακόρυφη αύξηση του κόστους ζωής που ακολούθησε, διαμόρφωσαν μια ιδιαίτερα δύσκολη συνθήκη για την τοπική αυτοδιοίκηση και ιδιαίτερα τους Δήμους, οι οποίοι κλήθηκαν από τη μία, να διαχειριστούν τη νέα πραγματικότητα σ’ ένα περιβάλλον αυξημένων προκλήσεων και απειλών και από την άλλη, να ανασχεδιάσουν τις στρατηγικές τους προτεραιότητες, με γνώμονα τη στήριξη των τοπικών κοινωνιών, την προστασία της υγείας των πολιτών και τη διασφάλιση της κοινωνικής συνοχής. Στα παραπάνω θα πρέπει να προστεθούν οι κλιματικές και φυσικές καταστροφές (πλημμύρες, πυρκαγιές, σεισμοί, κ.α.) που έπληξαν διάφορες περιοχές της χώρας κατά την εν λόγω περίοδο, τις επιπτώσεις των οποίων κλήθηκαν (και καλούνται) να διαχειριστούν οι Δήμοι σε κοινωνικό, οικονομικό και περιβαλλοντικό επίπεδο.
Το δυσχερές αυτό πλαίσιο ήλθε να προστεθεί σ’ ένα ήδη δυσλειτουργικό τοπίο που βιώνει εδώ και χρόνια η πρωτοβάθμια αυτοδιοίκηση λόγω της αδυναμίας επίλυσης εγγενών αδυναμιών και διαχρονικών ελλείψεων και προβλημάτων, όπως αυτά της αδυναμίας διασφάλισης της οικονομικής βιωσιμότητας και αυτοτέλειας, της ελλιπούς στελέχωσης, της γραφειοκρατικής (δυσ)λειτουργίας, του ασφυκτικού πλαισίου εποπτείας και ελέγχου, της μη ισόρροπης χωρικής ανάπτυξης, κ.α.
Οι δημοτικές εκλογές θα σημάνουν – μεταξύ άλλων – και το “ξημέρωμα” μιας νέας περιόδου για την πρωτοβάθμια Τοπική Αυτοδιοίκηση, η οποία θα κληθεί να επαναπροσδιορίσει και να να επανατοποθετήσει στη «σκακιέρα» των στρατηγικών της προτεραιοτήτων (και διεκδικήσεων) τους προγραμματικούς στόχους και τα μέτρα πολιτικής που οφείλουν να αποτελέσουν τον πυρήνα του προγράμματος αναδιοργάνωσης και ανασυγκρότησης της αυτοδιοίκησης στη χώρα για τα επόμενα χρόνια, με ορίζοντα το 2030.
Στο νέο αυτό σχεδιασμό βασικό ζητούμενο αποτελεί η εφαρμογή θεσμικών μεταρρυθμίσεων και χρηματοδοτικών προσαρμογών που θα δίνουν απάντηση στα διαπιστωμένα – εδώ και χρόνια – προβλήματα των πόλεων, δρομολογώντας βιώσιμες λύσεις για τις προκλήσεις που αυτές καλούνται να αντιμετωπίσουν τα επόμενα χρόνια, όπως η κλιματική αλλαγή, οι τεχνολογικές εξελίξεις, η γήρανση του πληθυσμού, οι ολοένα και αυξανόμενες οικονομικές, κοινωνικές και εδαφικές ανισότητες, κ.α. Ταυτόχρονα, ο αναφερόμενος σχεδιασμός θα πρέπει να συμπεριλάβει πολιτικές, δράσεις και πρωτοβουλίες που θα συμβάλλουν με σαφή τρόπο στην: (α) ενίσχυση της αρχής της επικουρικότητας, (β) προώθηση της αποκέντρωσης, της κοινωνικής δικαιοσύνης και της εδαφικής συνοχής και (γ) ενδυνάμωση των θεσμών διακυβέρνησης, διαφάνειας και συμμετοχής στο σύστημα της αυτοδιοίκησης.
Στο πλαίσιο αυτό και επιχειρώντας μια κωδικοποίηση των προτεραιοτήτων πολιτικής που οι παραπάνω αναφορές/στόχοι νοηματοδοτούν – λαμβάνοντας υπόψη και την οργανωτικο-διοικητική, λειτουργική, επιχειρησιακή και τεχνικο-οικονομική ικανότητα αλλά και «παθολογο-ανατομία» των Δήμων ως οργανισμών – κρίνεται αναγκαίο να διαμορφωθεί – με την ενεργή συμμετοχή της αυτοδιοίκησης και των θεσμικών της οργάνων – αμέσως μετά από τις αυτοδιοικητικές εκλογές, ένα ολοκληρωμένο και συνεκτικό πλαίσιο αλλαγών και μεταρρυθμίσεων που θα εστιάζει σε οκτώ (8) μείζονες προτεραιότητες. Αυτές συνοψίζονται, κατά την άποψη μου, στις εξής:
- Επανασχεδιασμός του συστήματος τοπικής διακυβέρνησης, με ενίσχυση της αποκέντρωσης και ανα-οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων μεταξύ κεντρικής διοίκησης και τοπικής αυτοδιοίκησης – στο πλαίσιο της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης ως μοντέλου λειτουργικής οργάνωσης του Κράτους. Σημαντικό στοιχείο που οφείλει να εξεταστεί στο πλαίσιο αυτό είναι η ενίσχυση της ενδοδημοτικής αποκέντρωσης με τη μεταφορά αποφασιστικών αρμοδιοτήτων – ιδιαίτερα αυτών που άπτονται της καθημερινότητας – αλλά και πόρων στο επίπεδο της Κοινότητας με στόχο την παροχή άμεσων και αποτελεσματικών υπηρεσιών όσο πιο κοντά στον δημότη, με ταυτόχρονη αναβάθμιση του επιτελικού/στρατηγικού και συνάμα του κανονιστικού και αναπτυξιακού ρόλου των συλλογικών οργάνων των Δήμων. Ιδιαίτερη έμφαση θα πρέπει επίσης να δοθεί τόσο στην ανάπτυξη ενός συστήματος στρατηγικής διοίκησης και στοχοθεσίας που θα αξιοποιεί τα εργαλεία του συμμετοχικού σχεδιασμού και θα επενδύει στην αναβάθμιση της εσωτερικής οργάνωσης των Δήμων όσο και στην ενίσχυση των μηχανισμών διαφάνειας, λογοδοσίας και διαβούλευσης σε τοπικό επίπεδο.
- Διασφάλιση της οικονομικής βιωσιμότητας και αυτοτέλειας των Δήμων και ανασχεδιασμός του συστήματος οικονομικής λειτουργίας αυτών. Στο πλαίσιο αυτό απαιτείται, μεταξύ άλλων, να προωθηθεί:
(α) η αλλαγή του συστήματος κατανομής των ΚΑΠ, της κρατικής δηλαδή χρηματοδότησης των Δήμων, στη βάση αντικειμενικών επιστημονικών κριτηρίων που να διασφαλίζουν κατ’ ελάχιστον την κάλυψη του βασικού κόστος λειτουργίας αυτών – ιδιαίτερα των μικρών, ορεινών και νησιωτικών – και μέρους των επενδυτικών δαπανών τους που σχετίζονται με την εκτέλεση αναγκαίων έργων και την εκπόνηση μελετών. Επίσης, κατά την άποψη μου, το σύστημα κατανομής των ΚΑΠ θα ήταν χρήσιμο να συνδεθεί με δείκτες/αποτελέσματα διαχειριστικής αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας και να συνοδευτεί με θεσμικές ρυθμίσεις που θα παρέχουν μεγαλύτερη φορολογική ελευθερία στους Δήμους.
(β) η σύνταξη ενιαίου Κώδικα Οικονομικής Διοίκησης και Εσόδων των ΟΤΑ, ο οποίος θα αναθεωρήσει/επικαιροποιήσει τους θεσμικούς κανόνες που διέπουν όλα τα ζητήματα οικονομικής και λογιστικής λειτουργίας των ΟΤΑ και ιδίως ότι αφορά τα έσοδα των Δήμων, τα οποία σήμερα διέπονται από μια απαρχαιωμένη και διάσπαρτη νομοθεσία καθώς και τα ζητήματα δανεισμού ιδίως για επενδυτικούς/αναπτυξιακούς σκοπούς.
(γ) ο ανασχεδιασμός του πλαισίου παροχής και κοστολόγησης των ανταποδοτικών υπηρεσιών (ηλεκτροφωτισμός, καθαριότητα, ύδρευση, άρδευση, αποχέτευση) ανά κατηγορία μεγέθους Δήμων, ώστε να διασφαλίζεται η ισοσκελισμένη και αποτελεσματική εκτέλεση των εν λόγω υπηρεσιών και να μην υπάρχουν μεγάλες αποκλίσεις στα τέλη που καλούνται να πληρώνουν οι πολίτες για ίδιες υπηρεσίες σε διαφορετικούς Δήμους με παρόμοια χαρακτηριστικά.
(δ) η θεσμοθέτηση του συμμετοχικού προϋπολογισμού ως τμήμα του τακτικού δημοτικού προϋπολογισμού στο πλαίσιο της συνολικότερης φιλοσοφίας για ενίσχυση της διαφάνειας, της κοινωνικής λογοδοσίας και της συμμετοχής των πολιτών στο σύστημα λήψης αποφάσεων των Δήμων.
3. Προώθηση μιας ευρείας διοικητικής και κανονιστικής «σεισάχθειας», με στόχο την απλοποίηση των διοικητικών διαδικασιών και τη μείωση της περιττής γραφειοκρατίας στην εσωτερική λειτουργία των ΟΤΑ. Η συγκεκριμένη παρέμβαση έχει επείγοντα χαρακτήρα λαμβάνοντας υπόψη την πολυπλοκότητα του θεσμικού και κανονιστικού πλαισίου που διέπει την υλοποίηση των διαδικασιών στους ΟΤΑ. Είναι χαρακτηριστικό πως με βάση το ισχύον πλαίσιο σύναψης δημοσίων συμβάσεων (Ν. 4412/2016) η ανάθεση ενός έργου, με ανοιχτή διαδικασία, προϋποθέτει τουλάχιστον 32 διοικητικές αποφάσεις ή ενέργειες έως τη συμβασιοποίηση αυτού. Επίσης, η εν λόγω παρέμβαση θα πρέπει να περιλάβει και την επανεξέταση (αλλαγή) του ισχύοντος (ασφυκτικού) πλαισίου εποπτείας και έλεγχου των αποφάσεων των συλλογικών και μονομελών οργάνων των ΟΤΑ η οποία δημιουργεί – με τον τρόπο και τα μέσα που διεξάγεται – σημαντικές καθυστερήσεις και δυσλειτουργίες στο διοικητικό έργο. Υπό το πρίσμα αυτό, θεωρείται εκ των ων ουκ άνευ η άμεση υιοθέτηση των αποτελεσμάτων του έργου “Απλούστευση και Προτυποποίηση Διαδικασιών των ΟΤΑ Α’ και Β’ βαθμού” που υλοποιήθηκε από την ΕΕΤΑΑ – και η οποία κόστισε στο ελληνικό δημόσιο 3,3 εκατ. ευρώ – στη βάση των οποίων θα πρέπει να υπάρξει εναρμόνιση της σχετικής νομοθεσίας, ώστε να καταστεί εφαρμοστέα η ενσωμάτωσή των νέων, επικαιροποιημένων διαδικασιών στη λειτουργία των ΟΤΑ.
4. Επιτάχυνση της διαδικασίας ψηφιακού μετασχηματισμού της τοπικής αυτοδιοίκησης, ώστε οι πόλεις να είναι σε θέση να διαμορφώσουν μια ολοκληρωμένη και μακρόπνοη ψηφιακή στρατηγική, η οποία θα συμβάλλει ουσιαστικά στη γεφύρωση του ψηφιακού χάσματος, στη βελτίωση της εσωτερικής οργάνωσης και λειτουργίας των δημοτικών υπηρεσιών και στην ανάπτυξη νέων ψηφιακών εργαλείων και δυνατοτήτων για την παροχή περισσότερο αποτελεσματικών, διαλειτουργικών, καινοτόμων και υψηλής ποιότητας υπηρεσιών στους πολίτες και στις επιχειρήσεις. Αναγκαία συνθήκη για να γίνει πράξη ο ψηφιακός μετασχηματισμός των ΟΤΑ αποτελεί – σε κάθε περίπτωση – η ύπαρξη ενός ολοκληρωμένου προγράμματος τεχνικής και οικονομικής υποστήριξης αυτών, μέσα από το οποίο θα επιτυγχάνεται η χρηματοδότηση των αναγκαίων επενδύσεων τόσο για τη δημιουργία νέων ψηφιακών υπηρεσιών, τεχνολογιών και υποδομών όσο και για τη διασφάλιση της διαθεσιμότητας, διαλειτουργικότητας, συντηρησιμότητας και βιωσιμότητας τους, καθώς επίσης και η αναβάθμιση των ψηφιακών δεξιοτήτων του ανθρώπινου δυναμικού των ΟΤΑ. Ας μην ξεχνάμε πως σ’ ένα αρκετά μεγάλο αριθμό ελληνικών πόλεων, έννοιες όπως η ηλεκτρονική διακυβέρνηση, η τεχνητή νοημοσύνη ή τα ανοιχτά και μεγάλα δεδομένα (open and big data), απουσιάζουν παντελώς από τη δημοτική ατζέντα και τον (όποιο) επιχειρησιακό σχεδιασμό. Και αυτό συμβαίνει διότι, ούτε οι ίδιες οι πόλεις ως οργανισμοί αλλά ούτε το ανθρώπινο δυναμικό αυτών – αιρετό ή/και υπηρεσιακό – δεν έχουν εκπαιδευτεί ποτέ οργανωμένα και συστηματικά για να κατανοήσουν την ανάγκη και να γνωρίσουν τα οφέλη αυτής της «επένδυσης». Είναι αυτονόητο, αλλά όχι δεδομένο, ότι πριν απ’ όλα αυτά η Πολιτεία οφείλει να διαμορφώσει και υιοθετήσει ένα κοινό, υποχρεωτικό, πλαίσιο προδιαγραφών και κανόνων για την εν γένει ψηφιακή οργάνωση, λειτουργία και εικόνα των Δήμων το οποίο θα αφορά τόσο τα κύρια κανάλια πληροφοριών, επικοινωνίας και εξυπηρέτησης (ιστοσελίδα, κοινωνικά δίκτυα) όσο και τα εσωτερικά πληροφοριακά συστήματα των Δήμων.
5. Ενίσχυση της ανθεκτικότητας των πόλεων για την αποτελεσματική διαχείριση αιφνίδιων κρίσεων και έκτακτων αναγκών (όπως είναι οι σεισμοί, πλημμύρες, επιδημίες κτλ) αλλά και χρόνιων πιέσεων (όπως η ατμοσφαιρική ρύπανση, οι ανεπαρκείς ή ελλιπώς συντηρημένες υποδομές, η ανεργία, κλπ) που απειλούν την οικονομική και κοινωνική συνοχή σε τοπικό επίπεδο. Προς την κατεύθυνση αυτή κρίνεται αναγκαίο να υπάρξει ένας κεντρικός και ενιαίος σχεδιασμός που θα διαμορφώσει ένα ολοκληρωμένο πλαίσιο (νομοθετικό, κανονιστικό και στρατηγικό) προώθησης της αστικής ανθεκτικότητας στις δημοτικές πολιτικές και ο οποίος θα συνοδεύεται από διασφαλισμένα χρηματοδοτικά εργαλεία για την υλοποίηση έργων και δράσεων σε τοπικό επίπεδο που θα δώσουν τη δυνατότητα στις πόλεις να γίνουν περισσότερο ανθεκτικές και βιώσιμες, ενισχύοντας ή αναβαθμίζοντας – σε πρώτη φάση – τις κρίσιμες υποδομές και τα δίκτυα τους.
6. Υλοποίηση του «πράσινου» μετασχηματισμού των πόλεων για την αντιμετώπιση των περιβαλλοντικών, κλιματικών και ενεργειακών προκλήσεων και την προώθηση της κλιματικής ουδετερότητας. Στο πλαίσιο αυτό χρειάζεται να υπάρξει σχεδιασμός και υλοποίηση ενός ολοκληρωμένου, διατομεακού και πολυταμειακού προγράμματος για την πράσινη μετάβαση στο πλαίσιο του οποίου θα δίνεται η δυνατότητα σε όλες τις πόλεις – ανεξαρτήτου μεγέθους ή πληθυσμού – να έχουν πρόσβαση στα κατάλληλα χρηματοδοτικά και υποστηρικτικά εργαλεία για την εκπόνηση των αναγκαίων μελετών και την εκτέλεση των αντίστοιχων έργων και παρεμβάσεων που θα συμβάλουν στην ενίσχυση της βιώσιμης κινητικότητας και της ηλεκτροκίνησης, στην εξοικονόμηση και παραγωγή ενέργειας – αξιοποίηση των ΑΠΕ, στην προστασία του κλίματος και της βιοποικιλότητας, στην εξοικονόμηση και επανάχρηση των υδάτινων πόρων και στην προώθηση της κυκλικής οικονομίας σε τοπικό επίπεδο.
7. Αναδιάρθρωση του συστήματος κοινωνικής πολιτικής σε τοπικό επίπεδο, μέσα από την περαιτέρω ενίσχυση, ανάπτυξη και αναβάθμιση των δημοτικών κοινωνικών δομών και υπηρεσιών και τη λειτουργική διασύνδεση τους με τις κρατικές προνοιακές δομές και τις δομές πρωτοβάθμιας φροντίδας υγείας. Για το σκοπό αυτό απαιτείται μια νέα εθνική στρατηγική για την αποκεντρωμένη κοινωνική διοίκηση και πολιτική, μέσω του οποίου η πρωτοβάθμια Τοπική Αυτοδιοίκηση θα καθίσταται ως ο κύριος φορέας παροχής κοινωνικών υπηρεσιών προς τους πολίτες. Μια τέτοια στρατηγική θα πρέπει αφενός, να «θεραπεύει» τις αδυναμίες και στρεβλώσεις του υφιστάμενου συστήματος (όπως η ανομοιογένεια, η αποσπασματικότητα και η έλλειψη συνέχειας στην άσκηση των κοινωνικών πολιτικών, οι επικαλύψεις και τα κενά παρέμβασης σε τομείς κοινωνικών δράσεων μεταξύ α’ και β’ βαθμού αυτοδιοίκησης αλλά και σε σχέση με άλλους φορείς, κ.α.) και αφετέρου, να συμβάλει στη θεσμοθέτηση και ανάπτυξη νέων εργαλείων και υπηρεσιών κοινωνικού χαρακτήρα για την υποστήριξη των ευάλωτων ομάδων του πληθυσμού και την – έγκαιρη και έγκυρη – καταγραφή, αποτύπωση και αντιμετώπιση των κοινωνικών προβλημάτων και αναγκών σε τοπικό επίπεδο.
8. Αναβάθμιση του ανθρώπινου δυναμικού της αυτοδιοίκησης ως συνθήκη βελτίωσης της ποιότητας και αποδοτικότητας των δημοτικών υπηρεσιών μέσα από ένα νέο πλαίσιο θεσμικών ρυθμίσεων που θα στηρίζεται στο τετράπτυχο «κατάλληλη στελέχωση, συνεχής επιμόρφωση, αποτελεσματική διοίκηση και αντικειμενική αξιολόγηση». Στο πλαίσιο αυτό οι βασικές κατευθύνσεις πολιτικής κρίνεται σκόπιμο να περιλάβουν:
την αναθεώρηση και κωδικοποίηση του θεσμικού πλαισίου που διέπει την υπηρεσιακή κατάσταση του προσωπικού της πρωτοβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης (νέος Κώδικας Υπαλλήλων Τοπικής Αυτοδιοίκησης).
τη διαμόρφωση ενός νέου συστήματος προγραμματισμού προσλήψεων τακτικού προσωπικού για την έγκαιρη κάλυψη των κενών σε προσωπικό της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, με προτεραιότητα στο εξειδικευμένο επιστημονικό προσωπικό και στην κάλυψη των αναγκών των μικρών ορεινών και νησιωτικών Δήμων. Στο πλαίσιο αυτό, θα πρέπει να προταχθεί η κατά προτεραιότητα στελέχωση μιας σειράς κομβικών – και «υποχρεωτικών» εκ του νόμου – υπηρεσιών στους Δήμους όπως της Υ.ΔΟΜ., της μονάδας εσωτερικού ελέγχου και του τμήματος Πολιτικής Προστασίας.
- τη βελτίωση του συστήματος κινητικότητας για την Τοπική Αυτοδιοίκηση με θεσμικά «μαξιλάρια» που θα αποτρέπουν την περαιτέρω αποψίλωση των Δήμων από προσωπικό χωρίς την αναπλήρωση τους.
- την καθιέρωση ενός σύγχρονου συστήματος αξιολόγησης των αποτελεσμάτων/επιδόσεων των υπηρεσιών και των υπαλλήλων.
- τη διαμόρφωση νέων σύγχρονων οργανωτικών δομών που να ανταποκρίνονται στις πραγματικές οργανωτικές, λειτουργικές και επιχειρησιακές ανάγκες των Δήμων στη βάση νέων πρότυπων Οργανισμών Εσωτερικής Υπηρεσία (ΟΕΥ).
- τη διαμόρφωση ενός νέου αντικειμενικού συστήματος επιλογής των προϊσταμένων των οργανικών μονάδων των ΟΤΑ βάσει τυπικών και γνωστικών προσόντων.
- την μακρόπνοη επένδυση στη συνεχιζόμενη επιμόρφωση και κατάρτιση του ανθρώπινου δυναμικού της τοπικής αυτοδιοίκησης – αιρετού και υπηρεσιακού – που θα οδηγεί στην ουσιαστική – και όχι τυπική – αναβάθμιση των προσόντων, γνώσεων και δεξιοτήτων αυτού, στη βάση μιας συνολικής και ολοκληρωμένης διαδικασίας ανίχνευσης και εντοπισμού των εκπαιδευτικών και επιμορφωτικών αναγκών των υπηρεσιών των Δήμων.
Συμπερασματικά, στο παρόν άρθρο επιχειρήθηκε να διαμορφωθεί ένας συνοπτικός «οδικός χάρτης» με τις κύριες κατευθύνσεις και προτεραιότητες πολιτικής που μπορούν να συμβάλλουν στην στρατηγική επανεκκίνηση της πρωτοβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης και στην επανα-οριοθέτηση του ρόλου, των λειτουργιών και των στόχων αυτής με ορίζοντα το 2030. Από την παραπάνω ανάλυση, γίνεται σαφές πως στις νέες συνθήκες που διαμορφώνονται – και με δεδομένες τις προκλήσεις, τις ευκαιρίες και τους περιορισμούς που χαρακτηρίζουν το αυτοδιοικητικό περιβάλλον – απαιτείται να υπάρξει ένα συνολικό και συνεκτικό εθνικό σχέδιο μακράς πνοής που θα αξιοποιεί με αποτελεσματικό τρόπο τους πόρους από το Ταμείο Ανάκαμψης και το νέο ΕΣΠΑ και θα εμπεριέχει μέτρα και παρεμβάσεις θεσμικής, οργανωτικής και επιχειρησιακής αλλαγής, στρατηγικού και παραδειγματικού χαρακτήρα, που θα αναδιατάσσουν δομικά το οργανωτικο-διοικητικό μοντέλο, τη λειτουργία, τους πόρους, τις δυνάμεις και εν τέλει τις προτεραιότητες της πρωτοβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης.